ผลวิจัยตอกย้ำ มาตรการพักชำระหนี้ นอกจากไม่ช่วยลดแก้หนี้แล้ว ยังเพิ่มหนี้ให้เกษตรกรไทยขึ้นอีก

ผลวิจัยตอกย้ำมาตรการพักชำระหนี้  ไม่ได้ช่วยลดแก้หนี้ ไม่ได้ทำให้เกษตรกรมีเงินใช้เงินเก็บ หนี้สินเกษตรกรยังสูงเฉลี่ย 450,000 บาท/ครัวเรือน เกษตรกรเกินครึ่งเข้า ๆ ออก ๆ มาตรการหนี้  ปิดหนี้ไม่ได้จนอายุเกิน 70 ปี 

สิ้นเสียงเคาะมาตรการ พักหนี้เกษตรกร ภายใต้การนำของรัฐบาล นายเศรษฐา ทวีสิน นายกรัฐมนตรี แม้จะไม่ใช่มาตรการใหม่ เป็นมาตรการที่อยู่คู่กับเกษตรกรไทยมายาวนานกว่า 2 ทศวรรษ  โดยในช่วง 9 ปีที่ผ่านมามีออกมาแล้วถึง 13 มาตรการ  และทุกครั้งที่มาตรการนี้ถูกเข็นออกมาใช้  มักมีคำถามตัวโต ๆ  “พักหนี้” ช่วยเกษตรกรได้จริงหรือ?

วันนี้เรามี บทความสรุปงานวิจัยของ ดร.ลัทธพร รัตนวรารักษ์ หัวหน้ากลุ่มงานวิจัย และดร.โสมรัศมิ์ จันทรัตน์ นักเศรษฐศาสตร์การพัฒนานักวิชาการ จากสถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ้งภากรณ์  ที่ทำการศึกษา สรุปเป็นงานวิจัยของ Ratanavararak & Chantarat (2022) โดยได้ศึกษาผลกระทบของมาตรการพักหนี้ต่อการสะสมหนี้และการชำระหนี้ ตลอดถึงผลต่อการออมและการลงทุนทำเกษตรของครัวเรือนเกษตรกรไทยทั่วประเทศ  โดยใช้ข้อมูลสินเชื่อรายสัญญาในช่วง 9 ปีที่ผ่านมา ของลูกหนี้ตัวอย่าง 1 ล้านคนที่สุ่มจากลูกหนี้รายย่อยของธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) ซึ่งเป็นสถาบันการเงินรายใหญ่ที่สุดของเกษตรกรไทยและเป็นช่องทางหลักในการออกมาตรการพักชำระหนี้ของภาครัฐ

ผลการศึกษาชี้ว่า 13 มาตรการพักหนี้ในอดีต ที่ทำในวงกว้าง ต่อเนื่องยาวนาน และไม่มีเงื่อนไขการรักษาวินัยทางการเงินที่ดี จะไม่สามารถแก้ปัญหาให้ลูกหนี้เกษตรกรในกลุ่มต่าง ๆ ได้อย่างยั่งยืน การศึกษานี้สามารถสะท้อนบทเรียนต่อการออกแบบนโยบายพักหนี้ และแนวทางการแก้หนี้เกษตรกรอย่างยั่งยืนได้

เหตุผลต้องเร่งแก้หนี้เกษตรกรอย่างจริงจังและเร่งด่วน
จากข้อมูลสำรวจครัวเรือนเกษตร ของสถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์ และข้อมูลสินเชื่อรายสัญญาจากเครดิตบูโร พบว่าเกษตรกรไทยมีหนี้สินกันเป็นวงกว้าง มีหนี้เฉลี่ยมากถึงกว่า 450,000 บาทต่อครัวเรือน และมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง โดยโตขึ้นถึง 75% ในช่วง 8 ปีที่ผ่านมา และกว่า 57% ของครัวเรือนมีหนี้สินสูงเกินศักยภาพในการชำระไปแล้ว

เกษตรกรติดกับดักหนี้ปิดจบไม่ได้ก่อนอายุ 70 ปี
ครัวเรือนเกษตรกรกว่าครึ่งมีแนวโน้มที่จะติดกับดักหนี้ที่ไม่สามารถปิดจบได้  เป็นหนี้เรื้อรัง ทั้ง ๆ ที่รัฐมีมาตรการช่วยเหลือทางด้านสินเชื่อออกมาอย่างต่อเนื่อง จากข้อมูลลูกหนี้เกษตรกรกว่า 4 ล้านรายในข้อมูลสินเชื่อเครดิตบูโรกว่า 5 ปี โดยกลุ่มลูกหนี้เกษตรกรแบ่งออกเป็น 3 กลุ่ม ได้แก่ ลูกหนี้ที่มีหนี้เสีย  ลูกหนี้เรื้อรัง และลูกหนี้ปกติ โดยกลุ่มใหญ่ที่สุดกว่า 49.7% เป็นกลุ่มหนี้เรื้อรัง เพราะมีแนวโน้มไม่สามารถปิดจบหนี้ที่มีได้ก่อนอายุ 70 ปี เนื่องจากชำระได้เพียงดอกเบี้ยมาโดยตลอด เป็นกลุ่มที่กำลังติดกับดักหนี้ และเป็น priority และความท้าทายสำคัญในการแก้ไขปัญหาหนี้เกษตรกรไทย

มาตรการพักหนี้ ช่วยแก้หนี้ได้จริงหรือ?
หากมองในทางทฤษฎี มาตรการพักชำระหนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อช่วยลดภาระในการจ่ายหนี้ของเกษตรกรลงชั่วคราว เมื่อเกษตรกรมีสภาพคล่องดีขึ้น ก็อาจนำเงินนี้ไปบริโภค ออม หรือลงทุนทางการเกษตรได้ตามปรกติ  ซึ่งอาจจะช่วยฟื้นฟูความสามารถในการหารายได้ และความสามารถในการจ่ายคืนหนี้ได้เมื่อออกจากมาตรการ  มาตรการพักหนี้ที่ให้แก่เกษตรกรที่ประสบภัยพิบัติยังสามารถเป็น safety net ที่ช่วยบรรเทาผลกระทบและความเสียหายจากภัยพิบัติได้ส่วนหนึ่ง นอกจากนี้ ภาระหนี้ที่ลดลงเหลือเพียงแต่การจ่ายดอกเบี้ยคืน หรือจ่ายหนี้อื่นที่ไม่ได้รับการพักหนี้ ก็น่าจะช่วยให้เกษตรกรผิดนัดชำระหนี้ได้น้อยลงในระหว่างพักหนี้

แต่การศึกษาเชิงประจักษ์ในประเทศไทย ชี้ให้เห็นว่ามาตรการพักชำระหนี้ไม่ได้ช่วยให้ครัวเรือนบริโภค ออม หรือลงทุนได้เพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ และไม่พบว่าการเข้าร่วมมาตรการพักหนี้สามารถช่วยเพิ่มการบริโภค การสะสมทรัพย์สิน และการออมได้ตามวัตถุประสงค์ที่ตั้งไว้ ซึ่งผลการวิจัยสอดคล้องกับ งานวิจัยอื่น ๆ ที่พบว่ามาตรการพักหนี้นั้นไม่สามารถช่วยแก้ปัญหาหนี้เกษตรกรได้อย่างยั่งยืน

เช่นเดียวกับ งานวิจัยเชิงประจักษ์ในต่างประเทศ พบผลคล้ายกันว่ามาตรการบรรเทาภาระหนี้ นอกจากจะไม่ช่วยเพิ่มการบริโภค การออม การลงทุน และผลิตภาพแล้ว ยังอาจนำมาซึ่งแรงจูงใจที่บิดเบี้ยว วินัยทางการเงินที่แย่ลง และเกิดแรงจูงใจที่บิดเบี้ยว เป็นภัยทางศีลธรรม (moral hazard) ได้

เกษตรกรไทยเข้าร่วมมาตรการพักหนี้กันมาก
ลูกหนี้เกษตรกรไทยเข้ามาตรการพักชำระหนี้กันอย่างถ้วนหน้าและเข้มข้น  โดยกว่า 86% ของลูกหนี้เกษตรกรเคยเข้ามาตรการพักชำระหนี้มาอย่างน้อย 1 มาตรการ กว่า 41.4% เคยพักหนี้มาแล้วมากกว่า 4 ปี และ 18.5% ได้เข้าพักหนี้มาแล้วมากกว่า 4 มาตรการ และเนื่องจากเรามีมาตรการพักหนี้หลายมาตรการต่อเนื่อง ทำให้เกษตรกรสามารถได้รับการพักหนี้ได้เรื่อย ๆ โดยการออกจากมาตรการหนึ่งแล้วเข้าอีกมาตรการต่อ

ดังนั้น ลักษณะการเข้าร่วมมาตรการพักหนี้ของลูกหนี้แต่ละรายในระยะเวลาที่ผ่านมาจึงมีหลากหลายรูปแบบ โดยตั้งแต่ปี 2015–2021 มีลูกหนี้เกษตรกรกว่า 35% ที่เข้ามาตรการพักหนี้แล้วอยู่ต่อเนื่องโดยไม่มีปีไหนที่ออกจากมาตรการ ในขณะที่ 51% มีการเข้าร่วมมาตรการพักหนี้แบบเข้า ๆ ออก ๆ เข้าร่วมบางปี ออกมาระยะหนึ่ง แล้วอาจกลับไปเข้าร่วมมาตรการพักหนี้ใหม่ และมีเพียง 14% ของลูกหนี้เกษตรกรที่ไม่เคยเข้าร่วมมาตรการพักชำระหนี้เลย

เกษตรกรกลุ่มไหน “ยิ่งพักหนี้ยิ่งเพิ่ม”
ผลการศึกษาพบว่า มาตรการพักหนี้ที่ทำกันมาอย่างยาวนาน และไม่มีเงื่อนไขการสร้างวินัย แก้หนี้ให้กับเกษตรกรกลุ่มต่าง ๆ ได้  โดย
1.กลุ่มเกษตรกรที่มีศักยภาพในการกู้และชำระหนี้อยู่แล้ว เมื่อเข้าร่วมมาตรการพักหนี้กลับมีหนี้เพิ่มขึ้นและมีแนวโน้มการผิดนัดชำระหนี้เพิ่มขึ้นกว่ากลุ่มอื่น ๆ แสดงให้เห็นว่าการได้เข้ามาตรการพักหนี้โดยไม่จำเป็นกลับอาจสร้างปัญหาหนี้เพิ่มขึ้น ทำให้แรงจูงใจในการชำระหนี้บิดเบี้ยว และขาดวินัยการชำระหนี้ทั้ง ๆ ที่เคยจ่ายหนี้ได้ปรกติ โดยมีการขอสินเชื่อเพิ่มเติมในปริมาณมากเพื่อไปลงทุนทำการเกษตรในช่วงที่อยู่ในมาตรการพักหนี้
2.กลุ่มเกษตรกรที่มีศักยภาพ แต่ประสบปัญหาในการชำระหนี้และมีความเสี่ยงสูง การพักหนี้อาจมีผลดีบ้าง เช่น ช่วยบรรเทาปัญหาสภาพคล่องให้เกษตรกรในระยะสั้น ทำให้สามารถลงทุนทำการเกษตรเพื่อสร้างรายได้ต่อไปได้ แต่ยังไม่ทำให้การชำระหนี้ปรับดีขึ้น อีกทั้งยังมีแนวโน้มกลับเข้าไปพักหนี้ต่ออย่างมีนัยสำคัญ ดังนั้น การพักหนี้ไม่ได้ช่วยแก้ปัญหาหนี้ในระยะยาวให้กลุ่มนี้ได้ เพราะหากรัฐมีมาตรการพักหนี้ไปเรื่อย ๆ ก็อาจสร้างแรงจูงใจที่บิดเบี้ยว (moral hazard) ทำให้เกษตรกรพึ่งพิงการพักหนี้ และไม่มีแรงจูงใจที่จะปรับตัวและเสริมสร้างศักยภาพ
3.กลุ่มเกษตรกรที่ชำระหนี้ไม่ได้อยู่แล้ว เช่น กลุ่มผู้สูงอายุ จะมียอดหนี้สะสมและมีแนวโน้มการผิดนัดชำระหนี้เพิ่มขึ้น และการพักหนี้ไม่ได้ช่วยให้เกิดการออมและลงทุนอย่างมีนัยสำคัญ ซึ่งเปรียบเหมือนการผลักปัญหาไปในอนาคต และไม่ช่วยให้กลับมาชำระหนี้ได้

ถอดบทเรียน 9 ปี 13 มาตรการพักหนี้
นำมาซึ่ง 3 นัยเชิงนโยบายสำคัญต่อการออกแบบมาตรการพักหนี้ และบทบาทภาครัฐในการแก้ไขปัญหาหนี้สินเกษตรกรอย่างยั่งยืน ดังนี้

1) มาตรการพักหนี้ ควรเป็นมาตรการระยะสั้น และตรงจุด รวมทั้งทำในวงจำกัด สำหรับลูกหนี้ที่ยังมีศักยภาพ แต่ประสบปัญหาในการชำระหนี้ชั่วคราวเท่านั้น ซึ่งอาจทำในลักษณะ opt in แทนที่จะให้กับทุกคนในวงกว้าง เพื่อป้องกันการเสียวินัยทางการเงินของลูกหนี้กลุ่มที่ยังสามารถจ่ายหนี้ได้ตามปกติ

2) มาตรการพักหนี้ ควรถูกออกแบบพร้อมกลไกสร้างแรงจูงใจให้ลูกหนี้ทุกกลุ่มยังรักษาวินัยในการชำระหนี้อย่างต่อเนื่อง ซึ่งสำหรับกลุ่มลูกหนี้ดีที่สามารถชำระหนี้ได้ตามปกติ ต้องมีกลไกที่ทำให้ลูกหนี้ยังเลือกชำระหนี้อย่างมีวินัย ป้องกันไม่ให้เข้าร่วมมาตรการพักหนี้ เช่น การลดดอกเบี้ยสินเชื่อใหม่สำหรับลูกหนี้ที่ชำระได้ตามปกติ เพื่อสร้างแรงกระตุ้นให้ชำระหนี้ต่อเนื่อง ส่วนลูกหนี้ที่ประสบปัญหาและจำเป็นต้องเข้ามาตรการพักหนี้ ควรมีกลไกที่ยังทำให้ลูกหนี้มีแรงจูงใจและความพยายามที่จะชำระหนี้ตามความสามารถได้อย่างต่อเนื่อง เช่น การพักชำระหนี้เพียงบางส่วน ทำให้ลูกหนี้ยังสามารถชำระหนี้ได้ นอกจากนี้ อาจมีแนวทางเสริมให้เกษตรกรที่เข้ามาตรการพักหนี้มีการปรับตัว เพื่อเพิ่มศักยภาพในการหารายได้ และลดความเสี่ยง ซึ่งจะช่วยเพิ่มความสามารถในการชำระหนี้ในระยะยาว

3) มาตรการพักหนี้ไม่ควรเป็นเครื่องมือหลักในการช่วยบริหารจัดการความเสี่ยงให้เกษตรกร และควรถูกใช้เฉพาะในสถานการณ์ที่เกินความสามารถในการบริหารจัดการของเกษตรกรจริง ๆ เช่น ในกรณีการระบาดของไวรัสโควิด 19 หรือการเกิดภัยธรรมชาติรุนแรงเท่านั้น เพื่อลดการพึ่งพิงมาตรการพักหนี้และป้องกันปัญหา moral hazard ซึ่งในอนาคตหากมีความเสี่ยงของการทำการเกษตรมากขึ้น ระบบประกันสินเชื่ออาจเป็นเครื่องมือสำคัญที่จะสามารถช่วยลดความเสี่ยงต่อการผิดนัดชำระหนี้ของเกษตรกรได้อย่างยั่งยืนกว่า

4) มาตรการพักหนี้ ไม่ควรเป็นเครื่องมือหลักของรัฐในการแก้ไขปัญหาหนี้สินเกษตรกรอย่างยั่งยืน โดยแนวทางการแก้ไขปัญหาหนี้สินเกษตรกรอย่างยั่งยืนควรมองระยะยาว และมุ่งช่วยให้เกษตรกรทุกกลุ่มสามารถชำระหนี้ได้ตามศักยภาพ และสามารถลดหนี้ได้ในระยะยาว และเข้าถึงสินเชื่อใหม่ที่มีคุณภาพและสามารถชำระคืนได้ ซึ่งรัฐจะมีบทบาทสำคัญในการ fill in policy gap โดยเฉพาะอย่างยิ่งในการช่วยลดภาระหนี้ของกลุ่มลูกหนี้เรื้อรังกว่า 50% ลูกหนี้เกษตรกรทั้งระบบ เพื่อให้ลูกหนี้กลุ่มนี้สามารถชำระหนี้ไปถึงเงินต้น และลดหนี้ได้ ซึ่งจะเป็นการใช้งบประมาณอย่างคุ้มค่าเนื่องจากสามารถช่วยปลดล๊อคลูกหนี้เกษตรกรส่วนใหญ่ให้มีทางออกจากกับดักหนี้ได้ นอกจากนี้รัฐมีบทบาทสำคัญในการสร้างเสริมศักยภาพ และภูมิคุ้มกันให้ครัวเรือนเกษตรกร เพื่อให้เกษตรกรทุกกลุ่มสามารถชำระหนี้ได้ ไม่สะดุด และลดการพึ่งพิงสินเชื่อในอนาคต ตลอดถึงในการสร้างโครงสร้างพื้นฐาน เช่น การพัฒนาฐานข้อมูลลูกหนี้ที่ครอบคลุม เพื่อช่วยให้สถาบันการเงินสามารถช่วยแก้ปัญหาหนี้เกษตรกรได้ตรงจุดมากขึ้น และสามารถปล่อยสินเชื่อใหม่ที่มีคุณภาพมากขึ้น